风景区特许经营权转让之痛

新华网贵州频道  记者：石新荣

 以山水风光和民族风情著称、立志打造“公园省”的贵州，拥有省级以上风景名胜区６９处，景区资源丰富且品位高，但旅游业发展却明显落后于周边省区。在地方发展经济的迫切要求下，２００３年９月，建设部批准将贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点单位。 贵州有关管理部门对此次试点十分慎重，“贵州省风景名胜区特许经营管理办法”多方反复征求意见，希望在景区保护与开发上尽量寻求一种平衡。而在相关规定尚未出台的情况下，一些地区已操作在前，地方政府盲目优惠、越权审批等现象时有发生。 著名经济学家李晓西教授，北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授等有关专家建议，贵州景区特许经营应理性推进，保护与发展并重，避免因急于招商引资出政绩而贱卖资源。尤其是作为国家试点后，各级地方政府更应在各种法律法规完善后再行招商引资。景区效益是一个综合和长远的效益，如何在特许经营中不留后患，掌握发展主动权，才是至关重要。

2004年2月28日，兴义市政府与浙江青鸟签约

兴义马岭河中心景区漂流峡谷码头瀑布飞珠溅玉

兴义万峰林田园风光景色如画

    ２００４年２月，试点后首例特许经营权转让“马岭河峡谷棗万峰湖国家重点风景名胜区特许经营项目” ，在黔西南布依族苗族自治州首府兴义市签约，该市唯一的国家级重点风景名胜区被整体转让给浙江青鸟集团。

    由万峰林、万峰湖、马岭河峡谷三部分组成的“马万景区”，喀斯特地貌发育完好，具有很高的旅游价值和科考价值。近年来，南昆铁路、兴义旅游支线机场的开通运营，过境公路的改造提级，使这一景区的交通条件得到了历史性改变，具备了良好的发展条件。据建设部门介绍，该景区共获得二期国债支持,总投资２３００万元，截至目前该景区已累计投入资金３２００万元。这些资金的投入对景区的资源保护,基础设施接待条件起到了重要的保证作用

    根据兴义市政府与浙江青鸟旅游投资集团有限公司签定的“协议”，青鸟集团将获得５０年的特许经营权。至今，这一项目正在运行之中，属于兴义市政府下属的马岭河峡谷风景区管理处经营的天星画廊中心景区、漂流公司项目，均已转给浙江青鸟在贵州新成立的贵州青鸟旅游开发有限公司。

    由于种种原因，“马万景区”整体转让引发争议。

    争议之一：债务不明确，银行要“说法”。

    据贵州省建设厅调查，兴义市政府在招商引资过程中，没有把债务作为条件进行谈判。这样，马岭河峡谷景区在原建设中因项目匹配以及资源保护等投入形成的银行债务问题，只能留给自己来解决。

    据了解，早在２００１年，由兴义市政府下文，把马岭河景区的１０年经营权质押给兴义市建设银行沙井街办事处，分批获得贷款７００万元用于景区建设。除去已归还的１４０万元外，尚欠贷款５６０万元。但兴义市政府与浙江青鸟签定“马万景区项目”后，又把经营权特许给浙江青鸟。

    银行方认为，银行本可以通过拍卖经营权或采取相应法律手段解决欠债，但经营权在银行毫不知情的情况下转让，使银行收回债务工作陷入被动。兴义市政府有关负责人则认为，市政府与浙江青鸟签约，银行没有必要知道，因为政府肯定会妥善解决债务问题的。

    争议之二：景区资源由谁定价，如何确保国有资产不流失。

    兴义市政府与浙江青鸟签定的协议中，资源有偿使用费支付标准主要为：马岭河峡谷、万峰林景区分别按当年实际门票收入的１０％和８％缴纳；马岭河漂流项目按当年实际收入的１６％缴纳。

    贵州省建设厅在审查后认为，协议中将风景名胜区分割为景区，再以景区为单位确定资源有偿使用费率的方式不妥，且费率过低。而贵州省旅游产业发展振兴委员会曾提出：在景区特许经营上，应对景区现有国有资产和资源进行评估后，再向社会公开招标或招募；在景区项目出让时序上，应按照先项目、后景点、再景区的原则进行转让，同时建立企业退出机制，避免出现“跑马圈地”现象等。

    据贵州省建设厅今年９月对此项目调查，当地政府在与企业签定协议前，没有对景区现有国有资产和资源进行评估，也没有向社会公开招标或招募。

    调查认为，“马万景区项目”的特许经营协议，给出的条件是投资方不承担债务进入，加之资源有偿使用费偏低，不符合“存量保底、增量分减”的原则，而合同对投资方获得这部分收益并没有附加其他条件，这实质上是国有资产的潜在性流失。

    争议之三：景区内特种旅游项目如何收购？

    天星画廊景区内的马岭河峡谷漂流也是一个全国知名的特种旅游项目，人称“马岭河归来不言漂”。据介绍，１９９６年成立的马岭河峡谷漂流公司是三个漂流公司中唯一的国有企业，也是最具地理客源优势和效益最好的企业，近年平均收入在１００万元以上。业内人士透露，漂流项目利润空间达６０％以上。

    目前，贵州青鸟获已被准以９５万元收购马岭河峡谷漂流公司，峡谷漂流公司部分职工认为给价太低。据了解，贵州青鸟在与股份制企业五环漂流公司接触时，五环要价１０００万元。而另一家民营性质的漂流公司表示不考虑被收购问题。

    对于这种依托景区自然资源、投入低、效益高的特种旅游项目，其价值如何评估，门槛如何设置比较合理，目前确实没有一定之规。

    争议之四：转让后景区的管理和保护经费由谁埋单

    风景名胜区具有管理面积广、保护费用高的特点。据介绍，每年景区内树木病虫害防治、护林协管员费用等至少需一二十万元，但在协议中均无约定。按照谁受益、谁保护的原则，景区特许需预设管理和保护经费。否则经营的不去管理，管理的没有经费，这种依托资源、保护资源的良性循环链就会断裂。

    贵州省建设厅调查认为，门票是景区资源维护最可靠的经费来源。目前的现状是景区管理部门无经费开展资源保护和景区综合整治方面的工作，连基本的差旅费都没有，管理职能无法履行。